Реформирование органов предварительного следствия Республики Казахстан: уголовно-процессуальные и иные правовые версии
Нами не преследуется цель описания истории следственных органов; в данной работе мы раскрываем отдельные узловые этапы их становления и развития с тем, чтобы проследить путь, который привел к созданию Государственного следственного комитета Республики Казахстан (далее — ГСК). Заметим, что в течение десятилетий в соответствующие периоды, вплоть до образования суверенного государства — Республики Казахстан, реорганизация следственного аппарата в Казахстане осуществлялась на основе уголовно-процессуального законодательства РСФСР, СССР либо с учетом этого, а также нормативных актов правоохранительных органов.
Как известно, создание советской системы судопроизводства сопровождалось становлением и последующими реорганизациями следственного аппарата. Однако его основной функцией всегда оставалось расследование и предотвращение преотуплений; ведомственная принадлежность аппарата, его наименование, структура периодически изменялись, особенно в первое десятилетие после Октябрьской революции 1917 г., сломавшей систему судопроизводства бывшей царской России.
Следственная комиссия при Советах рабочих и солдатских депутатов, Военно-революционных комитетах, революционных трибуналах, следственные судьи, единоличное следствие при судах, отделах юстиции, наркоматах юстиции, на следственных участках, предварительное следствие при уголовном розыске — вот далеко не полный перечень различных наименований следственных аппаратов, занимавшихся не только производством предварительного следствия, но и осуществлявших также судебные, а нередко и административные функции.
В 1928 г. аппарат предварительного следствия передан в ведение органов прокуратуры. Такой порядок просуществовал в СССР до 25 декабря 1958 г. и, в частности, в Казахстане до 1 января 1960 г.
С принятием 22 июля 1959 г. первого в истории Казахстана УПК, введенного в действие с 1 января 1960 г., право производства предварительного следствия возлагалось на органы прокуратуры и государственной безопасности2.
15 июня 1963 г. данное право предоставлено органам охраны общественного порядка Казахской ССР. Очередная реформа предварительного следствия в Казахстане пришлась на 1995 г. В этом году 30 августа была принята новая Конституция Республики Казахстан, установившая осуществление дознания, предварительного расследования по уголовным делам специальными органами, отделенными от суда и прокуратуры.
6 октября 1995 г. во исполнение Конституции Указами Президента РК, имеющими силу закона, «О специальных государственных органах РК, осуществляющих дознание и следствие», «Об образовании Государственного следственного, комитета РК» создан новый, самостоятельный, не имеющий аналогов в СНГ правоохранительный орган.
С его образованием упразднены аппараты следствия в прокуратуре и органах внутренних дел. На ГСК возложено осуществление производства дознания, предварительного следствия по уголовным делам и оперативно-розыскная деятельность. Для обеспечения дознания и оперативно-розыскной деятельности ГСК передана штатная численность оперативных и иных вспомогательных служб органов внутренних дел.
Уголовный процесс, его институты, нормы дают ответы на многие вопросы природы происхождения в Казахстане нового правоохранительного органа — ГСК и, соответственно, происшедшее изменение функций других органов правопорядка страны. Данный вывод следует из анализа 38-летнего развития норм УПК Казахстана, регламентирующих предварительное следствие.
Созданный на основе достижений уголовно-процессуальной и криминалистической науки, учета практики применения действовавшего ранее на территории Казахстана УПК РСФСР от 15 февраля 1923 г., а также всего положительного опыта борьбы с преступностью УПК Казахстана от 22 июля 1959 г. был динамичным законом. В него вносились изменения и дополнения, продиктованные изменениями в общесоюзном законодательстве и потребностями судебной и следственной практики. УПК Казахстана изменялся и дополнялся 63 раза.
При этом, с точки зрения структуры и содержания, УПК 1959 г. стал завершенным правовым явлением и до сих пор выполняет стоящие перед ним задачи. Характерная деталь, которая отражает самостоятельность Казахстана и в то же время желание как можно быстрее принять собственный УПК, — он принят на территории СССР вторым после УПК Узбекистана (21 мая 1959 г.) и раньше, чем УПК РСФСР (27 октября 1960 г.).
Трудно переоценить опыт работы, нормируемый УПК 1959 г., нельзя не учитывать положительные и отрицательные моменты, имевшие место в его применении. Согласно ст. 116 УПК КазССР расследование в полном объеме, а это 78 составов преступлений, относилось к подследственности органов дознания. Но уже тогда возникла потребность предварительного следствия иным, помимо органов прокуратуры и государственной безопасности, аппаратом, необходимость развития и совершенствования оперативно-розыскной функции органов дознания и использования ее результатов в уголовном процессе. Фактически делалась ставка на создание органа предварительного следствия в системе дознания (в то время — органов охраны общественного порядка). Объективные предпосылки для этого имелись.
Дело в том, что УПК РСФСР 1923 г. наделял следователя правом с разрешения прокурора передавать органам дознания для расследования любое уголовное дело, по которому (в соответствии с законом) производство предварительного следствия было обязательно (ст. 108). На практике такое положение привело к тому, что значительное число уголовных дел расследовалось органами охраны общественного порядка, а не органами прокуратуры; органы прокуратуры не справлялись с расследованием возросшего количества уголовных дел. Кроме того, являясь ответственным за показатели работы следователей и менее ответственным за показатели работы милиции (следователем прокурор руководит, а за милицией лишь надзирает), прокурор стремился уберечь следователя от «невыгодных» дел. В результате более сложные и трудоемкие дела оказывались вопреки статье 108 УПК РСФСР не в производстве следователей прокуратуры, а в органах милиции и не изымались прокурором оттуда до тех пор, пока милиция не раскроет преступления и не установит преступников.
Подобное положение стало отрицательно сказываться и на качестве оперативно-розыскной и следственной работы органов охраны общественного порядка. В милицию для расследования передавались во многом сложные, с точки зрения расследования и объема процессуальной деятельности, уголовные дела. Подобная практика привела к образованию следственных подразделений в милиции.
Так, в августе 1939 г. приказом по НКВД СССР за счет перераспределения штатной численности аппаратов уголовного розыска и БХСС в составе этих служб были организованы следственные группы, которые в 1947 г. стали самостоятельными отделами, отделениями в системе органов милиции. В них имелись должности следователей, старших следователей и следователей по особо важным делам. Работой следственных подразделений руководили соответствующие начальники. Они обеспечивали надлежащую организацию следственной работы, руководили деятельностью следователей, контролировали ход расследования преступлений, т.е., по существу, выполняли административные и процессуальные функции, хотя их полномочия, как и следователя милиции, не были регламентированы УПК 1923 г. В 1952 г. аппарат предварительного следствия милиции увеличился за счет упразднения аппаратов дознания его отраслевых служб.
В эти годы много внимания уделялось использованию материалов оперативно-розыскной деятельности милиции в уголовном процессе. Даже при представлении отчетов о следственной работе было обязательным приведение в докладных записках в инстанции конкретных примеров использования возможностей оперативных аппаратов.
Затем в 1958 г. в принятых Основах уголовного судопроизводства СССР и союзных республик милиция была определена как орган дознания в уголовном процессе без права производства предварительного следствия.
Затем следственные подразделения органов охраны обще-ственного порядка были реорганизованы в отделы, отделения дознания.
Практика применения нового законодательства показала несостоятельность подобного решения проблемы: органы прокуратуры по-прежнему не справлялись с расследованием уголовных дел своей подследственности. В это время подразделения дознания по указаниям прокуроров выполняли не только неотложные следственные действия, но и занимались предварительным следствием (вплоть до предъявления обвинения и составления обвинительного заключения), т.е. были перегружены.
В эти годы в органах дознания сложился опыт законченного цикла расследования преступлений в режиме предварительного следствия, но исполняемого не следователем, а органом дознания. Наделение правом предварительного следствия органов милиции было делом времени и не могло изменить в худшую сторону уголовно-процессуальные взаимоотношения органов дознания с органами предварительного следствия прокуратуры.
С 15 июня 1963 г. начался последовательный процесс становления, укрепления предварительного следствия в системе органов охраны общественного порядка. Регламентация предварительного следствия в этих органах, как показал опыт, имела положительные последствия.
С этого времени прокуроры совершенствовали и обогащали опыт надзора за предварительным следствием, которое только в органах внутренних дел тогда (и до реформы предварительного следствия в 1995 г.) в основном обеспечивало расследование основной массы преступлений. Одновременно накапливался опыт прокурорского надзора, так как он осуществлялся в отношении не подчиненного прокурору аппарата предварительного следствия.
В свою очередь, ориентируясь на богатый опыт прокуратуры в организации и ведении предварительного следствия, перенимая все положительное, прогрессивное, оттачивали профессиональное мастерство следователи органов охраны общественного порядка, и это взаимообогащение не могло не дать свои положительные результаты. Далее, 21 февраля 1966 г. Указом Президиума Верховного Совета Казахской ССР «О внесении изменений и дополнений в УПК Казахской ССР» начальники следственных отделов МООП (далее — органов внутренних дел) наделялись процессуальными полномочиями, прежде всего возможностью ведения ведомственного процессуального контроля за работой следователей, что позволяло организовывать и направлять их уголовно-процессуальную деятельность (ст. 121-1 УПК).
Анализ полномочий (право проверять уголовные дела, давать указания следователям по ним, участвовать в производстве предварительного следствия и лично его производить и т.д.) дает основания утверждать, что в 1966 г. наметилась правомерная (к сожалению, не получившая немедленного развития на практике и в законодательстве об уголовном процессе) тенденция дальнейшего расширения функций начальника следственного отдела по управлению процессами раскрытия и расследования преступлений.
Лишь только согласно Указу Президента Республики Казахстан, имеющему силу закона, «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Казахской ССР и Республики Казахстан» от 25 декабря 1995 г. начальник следственного отдела наделен правом отмены незаконных постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, его прекращении и приостановлении (ст. 121-1 УПК).
Через полгода со времени образования ГСК, анализируя результаты использования этого права начальником следственного отдела, М.С. Нарикбаев писал, что предоставление начальникам следственных подразделений органов ГС К дополнительных процессуальных полномочий не оказало, однако, существенного влияния на общее состояние следствия; ими отменено в 12 раз меньше, чем прокурорами, незаконных постановлений следователей об отказе в возбуждении уголовных дел, прекращении и приостановлении: «Мне пришлось привести эти данные, чтобы еще раз обратить внимание на серьезную ошибку при принятии указанной правовой нормы, которой проведен знак равенства между надзорной функцией прокуратуры и контрольной ГСК, а делать этого ни при каких условиях нельзя. Хотя бы потому, что, как справедливо говорят в народе, «ворон ворону глаз не выклюет». Далее он, однако, подчеркнул: «ради справедливости должен заметить, что эти недостатки, упущения и нарушения, будем надеяться, временные явления и издержки роста».
Мы разделяем мнение М.С. Нарикбаева в том, что недостатки в осуществлении контрольных функций начальниками следственных подразделений органов ГСК есть проблемы становления нового аппарата, кадровые проблемы, но не ошибка законодателя.
Наши аргументы по поводу наделения начальника следственного отдела такими процессуальными правами сводятся к следующему. Считаем, что введение процессуальной фигуры начальника следственного отдела в уголовный процесс, наделение его процессуальными полномочиями обеспечили лучшую организацию следственной работы, повысили ответственность за ее состояние, создали условия для профессионального роста следователей органов внутренних дел, становления и укрепления их кадрового состава, оградили от давления со стороны руководителей дознания и других лиц. Поэтому длительный опыт применения процессуальных полномочий начальника следственного отдела, пожалуй, основной неопровержимый довод его положительной роли в совершенствовании управления процессами расследования преступлений. И в самом деле: действенный, неослабный контроль за работой подчиненных следователей позволяет начальникам следственных отделов оперативно, на ранних стадиях расследования, пресекать любые нарушения, не доводя их до официальной отмены. К тому же прокуроры стали проявлять большую активность в вопросах надзора за предварительным следствием, что надо приветствовать; подобной активности у них не наблюдалось до тех пор, пока они имели собственный следственный аппарат.